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法發〔2023〕15號

最高人民法院關于印發

《最高人民法院關于優化法治環境 促進民營經濟發展壯大的指導意見》的通知

各省、自治區、直轄市高級人民法院，解放軍軍事法院，新疆維吾爾自治區高級人民法院生產建設兵團分院：

現將《最高人民法院關于優化法治環境 促進民營經濟發展壯大的指導意見》予以印發，請結合實際認真貫徹執行。執行中遇有問題，請及時報告最高人民法院。

最高人民法院

2023年9月25日

最高人民法院關于優化法治環境

促進民營經濟發展壯大的指導意見

為深入貫徹落實《中共中央、國務院關于促進民營經濟發展壯大的意見》，充分發揮人民法院職能作用，全面強化民營經濟發展法治保障，持續優化民營經濟發展法治環境，結合人民法院審判執行工作實際，提出如下意見。

一、 總體要求

堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹習近平法治思想，堅決貫徹落實黨中央決策部署，堅持“兩個毫不動搖”，圍繞加快營造市場化、法治化、國際化一流營商環境，找準把握法治保障民營經濟發展壯大的結合點和著力點，以高質量審判服務高質量發展。堅持全面貫徹依法平等保護原則，加強對各種所有制經濟的平等保護，將確保各類市場主體享有平等的訴訟地位、訴訟權利貫徹到立案、審判、執行全過程各方面，運用法治方式促進民營經濟做大做優做強。堅持能動司法理念，圍繞“公正與效率”工作主題，依法穩慎審理涉民營企業案件，強化促進民營經濟發展壯大的司法政策措施供給，在持續優化民營經濟發展法治環境中做實為大局服務、為人民司法。

二、依法保護民營企業產權和企業家合法權益

1.加強對民營企業產權和企業家合法財產權的保護。依法認定財產權屬，加強對民營經濟主體的物權、債權、股權、知識產權等合法財產權益的保護。研究制訂司法解釋，依法加大對民營企業工作人員職務侵占、挪用資金、行賄受賄、背信等腐敗行為的懲處力度，加大追贓挽損力度。強化涉企產權案件申訴、再審工作，健全冤錯案件有效防范和依法甄別糾正機制。民營企業和企業家因國家機關及其工作人員行使職權侵害其合法權益，依據國家賠償法申請國家賠償的，人民法院依法予以支持。

2.依法保障民營企業和企業家人格權。加強對民營企業名譽權和企業家人身自由、人格尊嚴以及個人信息、隱私權等人格權益的司法保護，充分發揮人格權侵害禁令制度功能，及時制止侵害人格權的違法行為。依法懲治故意誤導公眾、刻意吸引眼球的極端言論行為，推動營造有利于民營經濟發展的輿論環境、法治環境。對利用互聯網、自媒體、出版物等傳播渠道，以侮辱、誹謗或者其他方式對民營企業和企業家進行詆毀、貶損和丑化等侵犯名譽權行為，應當依法判令侵權行為人承擔相應的民事責任；因名譽權受到侵害致使企業生產、經營、銷售等遭受實際損失的，應當依法判令行為人承擔賠償責任；因編造、傳播虛假信息或者誤導性信息擾亂企業發行的股票、債券市場交易秩序，給投資者造成損失的，應當依法判令行為人承擔賠償責任。構成犯罪的，依法追究刑事責任。

3.嚴格區分經濟糾紛與違法犯罪。嚴格落實罪刑法定、疑罪從無等刑法原則，全面貫徹寬嚴相濟刑事政策，該嚴則嚴，當寬則寬。依法認定民營企業正當融資與非法集資、合同糾紛與合同詐騙、參與兼并重組與惡意侵占國有資產等罪與非罪的界限，嚴格區分經濟糾紛、行政違法與刑事犯罪，堅決防止和糾正利用行政或者刑事手段干預經濟糾紛，堅決防止和糾正地方保護主義，堅決防止和糾正把經濟糾紛認定為刑事犯罪、把民事責任認定為刑事責任。

嚴格規范采取刑事強制措施的法律程序，切實保障民營企業家的訴訟權利。對被告人采取限制或剝奪人身自由的強制措施時，應當綜合考慮被訴犯罪事實、被告人主觀惡性、悔罪表現等情況、可能判處的刑罰和有無再危害社會的危險等因素；措施不當的，人民法院應當依法及時撤銷或者變更。對涉案財產采取強制措施時，應當加強財產甄別，嚴格區分違法所得與合法財產、涉案人員個人財產與家庭成員財產等，對與案件無關的財物，應當依法及時解除；對于經營性涉案財物，在保證案件審理的情況下，一般應當允許有關當事人繼續合理使用，最大限度減少因案件辦理對企業正常辦公和生產經營的影響；對于依法不應交由涉案企業保管使用的財物，查封扣押部門要采取合理的保管保值措施，防止財產價值貶損。

4.深入推進涉案企業合規改革。堅持治罪與治理并重，對于依法可判處緩刑、免于刑事處罰的民營企業，與檢察機關共同做好涉案企業刑事合規改革，充分利用第三方合規監管機制，確保合規整改落到實處，從源頭預防和減少企業重新違法犯罪。積極延伸司法職能，在民商事、行政、執行過程中引導企業守法合規經營，強化防范法律風險、商業風險意識，推進民營企業在法治軌道上健康發展。

5.健全涉案財物追繳處置機制。對于被告人的合法財產以及與犯罪活動無關的財產及其孳息，符合返還條件的，應當及時返還。涉案財物已被用于清償合法債務、轉讓或者設置其他權利負擔，善意案外人通過正常的市場交易、支付了合理對價，并實際取得相應權利的，不得追繳或者沒收。對于通過違法犯罪活動聚斂、獲取的財產形成的投資權益，應當對該投資權益依法進行處置，不得直接追繳投入的財產。

進一步暢通權益救濟渠道，被告人或案外人對查封、扣押、凍結的財物及其孳息提出權屬異議的，人民法院應當聽取意見，必要時可以通知案外人出庭。被告人或案外人以生效裁判侵害其合法財產權益或對是否屬于贓款贓物認定錯誤為由提出申訴的，人民法院應當及時受理審查，確有錯誤的，應予糾正。

三、維護統一公平誠信的市場競爭環境

6.依法保障市場準入的統一。依法審理涉及要素配置和市場準入的各類糾紛案件，按照“非禁即入”原則依法認定合同效力，加強市場準入負面清單、涉企優惠政策目錄清單等行政規范性文件的附帶審查，破除區域壁壘和地方保護，遏制濫用行政權力排除、限制競爭行為，促進市場主體、要素資源、規則秩序的平等統一。

7.依法打擊壟斷和不正當競爭行為。完善競爭案件裁判規則，研究出臺反壟斷民事訴訟司法解釋。依法嚴懲強制“二選一”、大數據殺熟、低價傾銷、強制搭售等破壞公平競爭、擾亂市場秩序行為，引導平臺經濟向開放、創新、賦能方向發展。依法審理虛假宣傳、商業詆毀等不正當競爭糾紛案件，保障和促進民營企業品牌建設。強化商業秘密司法保護，處理好保護商業秘密與自由擇業、競業限制和人才合理流動的關系，在依法保護商業秘密的同時，維護就業創業合法權益。

8.保護民營企業創新創造。完善算法、商業方法、文化創意等知識產權司法保護規則，促進新經濟新業態健康發展。加強民營企業科研人員和科創成果司法保護，依法保護民營企業及其科研人員合法權益，激發原始創新活力和創造潛能。依法運用行為保全等臨時措施，積極適用舉證妨礙排除規則，保障民營企業和企業家依法維權。依法嚴懲侵犯知識產權犯罪，正確把握民事糾紛和刑事犯罪界限，對于當事人存有一定合作基礎、主觀惡性不大的案件，依法穩慎確定案件性質。

9.加大知識產權保護力度。持續嚴厲打擊商標攀附、仿冒搭車等惡意囤積和惡意搶注行為，依法保護民營企業的品牌利益和市場形象。當事人違反誠信原則，惡意取得、行使權利并主張他人侵權的，依法判決駁回其訴訟請求。被告舉證證明原告濫用權利起訴損害其合法權益，請求原告賠償合理訴訟開支的，依法予以支持。嚴格落實知識產權侵權懲罰性賠償制度，堅持侵權代價與其主觀惡性和行為危害性相適應，對以侵權為業、獲利巨大、危害國家安全、公共利益或者人身健康等情節嚴重的故意侵權，依法加大賠償力度。推動知識產權法院審理知識產權刑事案件。推動優化調整知識產權法院管轄案件類型，完善知識產權案件繁簡分流機制。

10.依法遏制惡意“維權”行為。既要依法保護消費者維權行為，發揮公眾和輿論監督作用，助力提升食品藥品安全治理水平，又要完善對惡意中傷生產經營者、擾亂正常市場秩序行為的認定和懲處制度。對當事人一方通過私藏食品、私放過期食品、偽造或者抹去標簽內容等方式惡意制造企業違法生產經營食品、藥品虛假事實，惡意舉報、惡意索賠，敲詐勒索等構成違法犯罪的，依法予以嚴懲。

11.依法嚴厲懲治虛假訴訟。充分利用信息技術手段，加強對虛假訴訟的甄別、審查和懲治，依法打擊通過虛假訴訟逃廢債、侵害民營企業和企業家合法權益的行為。當事人一方惡意利用訴訟打擊競爭企業，破壞企業和企業家商譽信譽，謀取不正當利益的，依法駁回其訴訟請求；對方反訴請求損害賠償的，依法予以支持。依法加大虛假訴訟的違法犯罪成本，對虛假訴訟的參與人，依法采取罰款、拘留等民事強制措施，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

12.弘揚誠實守信經營的法治文化。依法審理因“新官不理舊賬”等違法失信行為引發的合同糾紛，政府機關、國有企業、事業單位因負責人、承辦人變動拒絕履行生效合同義務的，應當依法判令其承擔相應的違約責任，依法維護民營企業經營發展的誠信環境。綜合運用債的保全制度、股東出資責任、法人人格否認以及破產撤銷權等相關制度，依法懲治逃廢債務行為。充分發揮司法裁判評價、指引、示范、教育功能作用，加大法治宣傳力度，通過發布典型案例等方式促進提高企業家依法維權意識和能力，積極引導企業家在經營活動中遵紀守法、誠實守信、公平競爭，積極履行社會責任，大力培育和弘揚企業家精神。

13.支持民營企業市場化重整。堅持市場化、法治化原則，完善企業重整識別機制，依托“府院聯動”，依法拯救陷入財務困境但有挽救價值的民營企業。引導民營企業充分利用破產重整、和解程序中的中止執行、停止計息、集中管轄等制度功能，及時保全企業財產、阻止債務膨脹，通過公平清理債務獲得重生。推進破產配套制度完善，提升市場化重整效益。

14.營造鼓勵創業、寬容失敗的創業氛圍。不斷完善保護和鼓勵返鄉創業的司法政策，為民營企業在全面推進鄉村振興中大顯身手創造良好法治環境。采取發布典型案例、以案說法等方式引導社會公眾對破產現象的正確認知，積極營造鼓勵創業、寬容失敗的創業氛圍。完善民營企業市場退出機制，便利產能落后、經營困難、資不抵債的民營企業依法有序退出市場，助力市場要素資源的重新配置。積極推動建立專門的小微企業破產程序和個人債務集中清理制度，探索在破產程序中一體解決企業家為企業債務提供擔保問題，有效化解民營企業債務鏈條，助力“誠實而不幸”的民營企業家東山再起，重新創業。

15.推動健全監管執法體系。監督支持行政機關強化統一市場監管執法，依法審理市場監管領域政府信息公開案件，修改完善辦理政府信息公開案件司法解釋，促進行政機關嚴格依照法定權限和程序公開市場監管規則。依法審理涉市場監管自由裁量、授權委托監管執法、跨行政區域聯合執法等行政糾紛案件，監督行政機關遵守妥當性、適當性和比例原則合理行政，以過罰相當的監管措施落實教育與處罰相結合原則。加強與檢察機關協作，通過審理行政公益訴訟案件、提出司法建議等方式，共同推動市場監管部門健全權責清晰、分工明確、運行順暢的監管體系。

四、運用法治方式促進民營企業發展和治理

16.助力拓寬民營企業融資渠道降低融資成本。依法推動供應鏈金融健康發展，有效拓寬中小微民營企業融資渠道。對中小微民營企業結合自身財產特點設定的融資擔保措施持更加包容的司法態度，依法認定生產設備等動產擔保以及所有權保留、融資租賃、保理等非典型擔保合同效力和物權效力；對符合法律規定的倉單、提單、匯票、應收賬款、知識產權、新類型生態資源權益等權利質押以及保兌倉交易，依法認定其有效。嚴格落實民法典關于禁止高利放貸的規定，降低民營企業的融資成本，依法規制民間借貸市場“砍頭息”、“高息轉本”等亂象，金融機構和地方金融組織向企業收取的利息和費用違反監管政策的，訴訟中依法不予支持。

17.依法保障民營企業人才和用工需求。妥善審理民營企業勞動爭議案件，既要鼓勵人才的合理流動，也要維護民營企業的正常科研和生產秩序，依法確認民營企業為吸引人才在勞動合同中約定股權激勵、年薪制等條款的法律效力。依法規范勞動者解除勞動合同的行為，加大調解力度，引導民營企業與勞動者協商共事、機制共建、效益共創、利益共享，構建和諧勞動關系。

依法保障靈活就業和新就業形態勞動者權益，依法支持勞動者依托互聯網平臺就業，支持用人單位依法依規靈活用工，實現平臺經濟良性發展與勞動者權益保護互促共進。暢通仲裁訴訟銜接程序，完善多元解紛機制，依法為新就業形態勞動者提供更加便捷、優質高效的解紛服務。

18.推動完善民營企業治理結構。嚴守法人財產獨立原則，規范股東行為，依法追究控股股東、實際控制人實施關聯交易“掏空”企業、非經營性占用企業資金、違規擔保向企業轉嫁風險等濫用支配地位行為的法律責任，依法維護股東與公司之間財產相互獨立、責任相互分離、產權結構明晰的現代企業產權結構。對股東之間的糾紛，在尊重公司自治的同時，積極以司法手段矯正公司治理僵局，防止內部治理失序拖垮企業生產經營，損害股東和社會利益。

以法治手段破解“代理成本”問題，依法追究民營企業董事、監事、高管違規關聯交易、謀取公司商業機會、開展同業競爭等違背忠實義務行為的法律責任，細化勤勉義務的司法認定標準，推動構建企業內部處分、民事賠償和刑事懲治等多重責任并舉的立體追責體系，提高“內部人控制”的違法犯罪成本，維護股東所有權與企業經營權分離的現代企業管理制度。

19.促進民營企業綠色低碳發展。依法保護合同能源管理節能服務企業、溫室氣體排放報告技術服務機構等市場主體的合法權益，保障民營企業積極參與推進碳達峰碳中和目標任務。創新惠企紓困司法舉措，兼顧當事人意思自治、產業政策和碳排放強度、碳排放總量雙控要求，依法明晰交易主體權責，有效化解涉產能置換糾紛案件，助力民營企業有序開展節能降碳技術改造。

20.助力民營企業積極參與共建“一帶一路”。健全“一帶一路”國際商事糾紛多元化解決機制，推動最高人民法院國際商事法庭高質量發展，充分發揮國際商事專家委員會作用，進一步深化訴訟、仲裁、調解相互銜接的“一站式”國際商事爭端解決機制建設，打造國際商事爭端解決優選地，為民營企業“走出去”提供強有力的司法保障。

五、持續提升司法審判保障質效

21.強化能動司法履職。落實落細抓前端治未病、雙贏多贏共贏、案結事了政通人和等司法理念，努力實現涉民營企業案件辦理政治效果、社會效果、法律效果有機統一，同時堅持辦理與治理并重，積極融入社會治理、市場治理、企業治理，切實增強司法保障民營經濟發展壯大的主動性實效性。充分發揮司法定分止爭作用，增強實質性化解涉民營企業矛盾糾紛的成效，堅決防止因“程序空轉”而加重民營企業訴累。及時總結涉民營企業案件暴露出來的政策落實、行業監管、公司治理等問題，推動建立健全民營企業風險評估和預警機制，積極運用府院聯動等機制，充分發揮司法建議作用，促進從源頭上預防和解決問題，形成促進民營經濟發展壯大的工作合力。充分運用審判質量管理指標體系及配套機制，強化對涉民營企業案件審理的管理調度，持續提升司法審判保障質效。

22.公正高效辦理民刑行交叉案件。不斷完善人民法院內部工作機制，統一法律適用，妥善辦理涉民營企業的民商事糾紛、行政違法和刑事犯罪交叉案件。積極推動建立和完善人民法院與公安機關、檢察機關之間溝通協調機制，解決多頭查封、重復查封、相互掣肘等問題，促進案件公正高效辦理。

依法受理刑民交叉案件，健全刑事案件線索移送工作機制。如刑事案件與民事案件非“同一事實”，民事案件與刑事案件應分別審理；民事案件無需以刑事案件裁判結果為依據的，不得以刑事案件正在偵查或者尚未審結為由拖延民事訴訟；如果民事案件必須以刑事案件的審理結果為依據，在中止訴訟期間，應當加強工作交流，共同推進案件審理進展，及時有效保護民營經濟主體合法權益。

23.完善拖欠賬款常態化預防和清理機制。完善黨委領導、多方協作、法院主辦的執行工作協調聯動機制，依法督促政府機關、事業單位、國有企業及時支付民營企業款項，大型企業及時支付中小微企業款項，及時化解民營企業之間相互拖欠賬款問題。嚴厲打擊失信被執行人通過多頭開戶、關聯交易、變更法定代表人等方式規避執行的行為，確保企業及時收回賬款。

將拖欠中小微企業賬款案件納入辦理拖欠農民工工資案件的快立快審快執“綠色通道”，確保農民工就業比較集中的中小微企業及時回籠賬款，及時發放農民工工資。與相關部門協同治理，加大對機關、事業單位拖欠民營企業賬款的清理力度，符合納入失信被執行人名單情形的，依法予以納入，并將失信信息納入全國信用信息共享平臺。加大平安建設中相關執行工作考評力度，促推執行工作更加有力、有效，及時兌現中小微企業勝訴權益。

24.嚴禁超權限、超范圍、超數額、超時限查封扣押凍結財產。嚴格規范財產保全、行為保全程序，依法審查保全申請的合法性和必要性，防止當事人惡意利用保全手段侵害企業正常生產經營。因錯誤實施保全措施致使當事人或者利害關系人、案外人等財產權利受到侵害的，應當依法及時解除或變更，依法支持當事人因保全措施不當提起的損害賠償請求。

25.強化善意文明執行。依法靈活采取查封措施，有效釋放被查封財產使用價值和融資功能。在能夠實現保全目的的情況下，人民法院應當選擇對生產經營活動影響較小的方式。對不宜查封扣押凍結的經營性涉案財物，采取強制措施可能會延誤企業生產經營、甚至造成企業停工的，應嚴格審查執行措施的合法性和必要性。被申請人提供擔保請求解除保全措施，經審查認為擔保充分有效的，應當裁定準許。

在依法保障勝訴債權人權益實現的同時，最大限度減少對被執行企業權益的影響，嚴格區分失信與喪失履行能力，對喪失履行能力的，只能采取限制消費措施，不得納入失信名單。決定納入失信名單或者采取限制消費措施的，可以給予其一至三個月寬限期，對于信用良好的，應當給予其寬限期，寬限期內暫不發布其失信或者限制消費信息。加快修訂相關司法解釋，建立健全失信被執行人分類分級懲戒制度及信用修復機制。

26.高效率低成本實現企業合法權益。充分考慮中小微民營企業抗風險能力弱的特點，建立小額債權糾紛快速審理機制，切實提升案件審判效率。通過合理確定保全擔保數額、引入保全責任險擔保等方式，降低中小微民營企業訴訟保全成本。進一步規范審限管理，全面排查梳理違規延長審限、不當扣除審限的行為，切實防止因訴訟拖延影響民營企業生產經營。加強訴訟引導和釋明，對當事人依法提出的調查收集、保全證據的申請，應當及時采取措施；對審理案件需要的證據，應當在充分發揮舉證責任功能的基礎上，依職權調查收集，切實查清案件事實，防止一些中小微民營企業在市場交易中的弱勢地位轉化為訴訟中的不利地位，實現實體公正與程序公正相統一。

27.深化涉民營企業解紛機制建設。持續優化訴訟服務質效，為民營企業提供優質的網上立案、跨域立案、在線鑒定、在線保全等訴訟服務，切實為涉訴企業提供便利。尊重當事人的仲裁約定，依法認定仲裁協議效力，支持民營企業選擇仲裁機制解決糾紛。完善仲裁司法審查制度，在統一、嚴格司法審查標準基礎上，營造仲裁友好型的司法環境。堅持和發展新時代“楓橋經驗”，堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，充分發揮多元解紛效能，加強與相關單位協作配合，依法支持引導相關主體構建協會內和平臺內的糾紛解決機制，為民營企業提供低成本、多樣化、集約式糾紛解決方式。深化與工商聯的溝通聯系機制，暢通工商聯依法反映民營企業維權訴求渠道。保障商會調解培育培優行動，優化拓展民營企業維權渠道，不斷提升民營經濟矛盾糾紛多元化解能力水平。

六、加強組織實施

各級人民法院要把強化民營經濟法治保障作為重大政治任務，加強組織領導和推進實施，及時研究解決工作落實中的新情況新問題。最高人民法院各審判業務部門要加強條線指導，各地法院要結合本地區經濟社會發展實際，細化完善保障措施，確保務實管用見效。要強化對已出臺司法政策措施的督促落實，及時聽取社會各方面特別是工商聯、民營企業家等意見建議，以問題為導向做好整改完善工作。要認真總結人民法院保障民營經濟發展的好經驗好做法，做好總結、宣傳、推廣，為民營經濟發展壯大營造更加良好的輿論和法治氛圍。